- La Commissione fissa gli obiettivi e poi seleziona tecnici che li validino. Così il regolamento per calcolare le emissioni nei trasporti non considera le migliorie che fanno inquinare meno i motori.
- A dettare la linea società di consulenza e docenti di università periferiche come l’anonimo Alan McKinnon, trasformato in un guru.
- L’esecutivo comunitario può controllare l’applicazione delle leggi da parte dei membri.
Lo speciale contiene tre articoli.
Nuove regole in arrivo da Bruxelles. Questa volta si tratta del regolamento Count Emission Eu, ovvero il metodo con cui vengono calcolate le quantità di CO2 emesse in teoria dai mezzi di trasporto. Sarebbe facile pensare che si tratti di una questione tecnica, di scarso interesse, qualcosa che riguarda qualcun altro, da qualche parte. Ma sarebbe un errore. Si tratta invece di uno dei tanti modi con cui l’Unione europea interviene nelle vite dei cittadini, silenziosamente e in modo pervasivo, attraverso processi torbidi, i cui effetti dannosi spesso emergono solo molto più tardi, quando ormai è pressoché impossibile rimediare e dopo che comunque molti danni sono stati fatti.
Intanto, qualche numero. L’Unione europea nelle sue varie articolazioni, nel solo 2023, ha emanato complessivamente 10.512 atti. Di questi, 3.947 originano dalla Commissione europea, 1.412 dal Consiglio dell’Unione europea, 1.355 dalla Corte di giustizia, 1.207 dalla Direzione generale della concorrenza, 1.064 dal Parlamento europeo, 570 dalla Direzione generale dell’agricoltura, 509 dalla Direzione generale della salute, e così via. Centinaia di migliaia di pagine di documenti, e stiamo parlando qui soltanto degli atti pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione.
In questa iperproduzione, che assume sempre più l’aspetto di un fervore da onnipotenza, la regola generale è: confondere le acque. Nella caligine del processo di produzione normativa di Bruxelles, tra funzionari di vario rango, commissari, gruppi di esperti, riunioni, atti, regolamenti, triloghi notturni, comitology (vedi articolo qui sotto) è facile perdersi tra i rivoli delle responsabilità.
Il Parlamento europeo non ha iniziativa legislativa: il motore del processo normativo è la Commissione, con Parlamento e Consiglio che partecipano come co-legislatori. Una volta ottenuto il voto di gradimento del Parlamento ad inizio legislatura (chiamarlo voto di fiducia sarebbe troppo) la Commissione inizia ad attuare il proprio programma. Una specie di libro dei sogni, verdi, la cui attuazione avviene con strumenti normativi (direttive, regolamenti, raccomandazioni) a totale discrezione della Commissione. Il modus operandi della Commissione è viziato in origine da una visione strumentale (definirla ideologica sarebbe fare un complimento) degli atti che vengono composti in quel di Bruxelles.
Nonostante i proclami di terzietà e indipendenza, l’approccio ad un problema non è mai neutrale, ma è già orientato secondo una visione del tutto partigiana. Si vuole raggiungere un certo obiettivo e a ritroso si cercano e si trovano le pezze giustificative. Nel bizantino processo di produzione normativa di Bruxelles viene generato un testo di partenza, sulla base di un consenso «scientifico» creato ad arte. Vengono chiamati a partecipare alla redazione dei testi soggetti che assurgono improvvisamente al ruolo di esperti, di interlocutori privilegiati, escludendo visioni diverse.
Ogni direttorato della Commissione ha un proprio gruppo di tecnici esterni di riferimento, che spesso è anche finanziato direttamente dalla Commissione, e che dice quello che la Commissione vuole sentirsi dire, in un circolo vizioso di autoreferenzialità che esclude visioni alternative.
Ne consegue che quando una proposta della Commissione esce dai cassetti e vede la luce per essere discussa dal Parlamento europeo e poi dal Consiglio, nel cosiddetto trilogo, è già troppo tardi per correggere la rotta. Qualunque modifica difficilmente scalfirà l’impianto di base già costituito. Questi atti molto spesso sono complessi ed estremamente tecnici, ma hanno poi riflessi pratici che riguardano la vita di tutti e, soprattutto, che entrano nel dettaglio con il fine preciso di modificare i comportamenti delle persone. Una sorta di rieducazione imposta dall’alto. Suona familiare?
Per ottenere ciò, i commissari di nomina politica si avvalgono delle varie Direzioni generali, strutture fisse che impiegano migliaia di persone. Nel 2023 la Commissione dava lavoro a 32.262 dipendenti (gli italiani erano 4.359), di cui 21.524 basati a Bruxelles. Le DG, a loro volta, essendo composte da un commissario per definizione incompetente e da funzionari non necessariamente competenti, si avvalgono di soggetti esterni per definire i contenuti tecnici.
Torniamo al caso dell’iniziativa CountEmissions Eu: questo regolamento della Commissione definisce un quadro comune europeo per calcolare e rendicontare le emissioni di gas serra legate ai trasporti. Può essere applicato sia nel settore passeggeri che in quello merci. Lo scopo del regolamento è fare in modo che chi utilizza i servizi di trasporto sappia quante emissioni di CO2 genera l’utilizzo di un dato mezzo di trasporto, allo scopo di «incoraggiare la sostenibilità, l’innovazione e il cambiamento comportamentale (sic) verso opzioni di trasporto sostenibili».
Anche se sembra trattarsi di qualcosa di oscuro e di troppo tecnico per venire alla ribalta, è molto importante perché è un meccanismo che starà alla base del modo con cui eserciteremo in futuro il nostro diritto a spostarci, la nostra libertà di movimento. Una libertà che può venire seriamente limitata da questo regolamento, così come da altri, perché i veicoli che emettono di più saranno sempre più penalizzati, mentre le alternative a minori emissioni sono e saranno molto costose.
Il Count Emissions vuole creare uno standard per la misurazione e il calcolo delle emissioni di gas a effetto serra. Non di quelle effettivamente emesse, ma quelle che si presume un veicolo emetterà a seconda del tipo di combustibile impiegato. Esso definisce un quadro normativo comune per la contabilizzazione delle emissioni di gas a effetto serra dei servizi di trasporto lungo l’intera catena del trasporto multimodale (ferrovie, strade, acque, aria).
Serve quindi quantificare le emissioni «sulla base di un approccio metodologico scientificamente valido, dettagliato e armonizzato», dice la Commissione. La Dg competente, quella su Mobilità e Trasporti (Move), per fare questo ha utilizzato come da prassi dei consulenti esterni, qualcosa a metà tra Organizzazioni non governative e società di consulenza. Il commissario ai Trasporti è Adina-Ioana Vălean, rumena, eletta al Parlamento europeo nel 2007 dopo 3 anni da deputata nel proprio Paese. La carriera di Vălean, che politicamente si situa all’interno del Partito popolare europeo, da quel momento è tutta in ascesa: nel 2014 diventa vicepresidente del Parlamento europeo, carica che manterrà fino al 2017, quando diventa presidente della commissione parlamentare su ambiente e salute pubblica fino al 2019. Dopo le elezioni europee di quell’anno, non eletta, è diventata commissario ai Trasporti.
Ciò che risulta evidente è che certi interlocutori esterni hanno un accesso privilegiato ai tavoli dove si decide, mentre altri soggetti vengono tenuti fuori dalla porta. Sulla base di cosa vi è questo differente peso? Ovviamente, rispetto al risultato che si vuole ottenere. Che non è per forza coincidente con gli interessi dei cittadini. Il regolamento sul Count Emissions che è scaturito dal lungo e oscuro processo di formazione è in realtà, appunto, parziale e strumentale. La prima stortura è che il Regolamento non considera i miglioramenti tecnologici. Se cioè vi sono innovazioni che consentono ad una tecnologia di emettere di meno, il Count Emissions non ne tiene conto perché lo standard rimane fissato.
La seconda è che mentre questo Regolamento adotta il principio «dal pozzo alla ruota», cioè l’intero ciclo di vita del combustibile, i regolamenti settoriali (auto, aerei, navi) guardano solo a ciò che esce dagli scarichi. Quindi un’auto elettrica per la Commissione emette zero CO2, anche se l’energia per caricarla è prodotta… con il carbone. L’evidenza suggerisce che la neutralità tecnologica, in queste decisioni, è l’ultima delle preoccupazioni, perché ciò che si vuole ottenere ad ogni costo è l’elettrificazione dei consumi energetici a base di fonti rinnovabili e di auto elettriche. Questo è l’obiettivo reale di questa Commissione, che prescinde da qualunque considerazione di sostenibilità tecnologica, economica e soprattutto sociale. Costi quello che costi.
Quegli oscuri esperti pagati per scrivere le norme di Bruxelles
La proposta di regolamento Count Emissions Eu è stata adottata dalla Commissione il 15 novembre 2023. Dopo pochi giorni, il 4 dicembre, il Consiglio europeo ha adottato una sua posizione in merito, replicando in maniera quasi identica quella della Commissione. Quando anche il Parlamento europeo avrà preso una propria posizione si avvierà il trilogo sul tema. La redazione di questa come di altre proposte sul tema della decarbonizzazione dei trasporti è frutto della collaborazione e ispirazione di diversi soggetti. Il primo è un professore di una università periferica, in una città periferica in una regione periferica di un Paese che dopo la Brexit molti considerano periferico. Dall’anonimato della provincia, Alan McKinnon qualche anno fa è diventato un guru ascoltatissimo a Bruxelles. Una sorta di Lucien Chardon contemporaneo, ma senza la nemesi e il riscatto presenti nel romanzo di Honoré de Balzac. McKinnon è uno specialista di logistica e trasporti, inizia la carriera accademica nel 1979 a Leicester e nel 1987 entra all’Università Heriot-Watt di Edinburgo. Ma sino al 2008 quasi nessuno sa chi sia.
La carriera di McKinnon decolla, letteralmente, tra il 2008 e il 2010, quando viene cooptato nel World Economic Forum prima come semplice membro e poi come presidente del comitato Logistica globale. Da allora, il suo h-index (cioè la somma delle citazioni dei suoi lavori pubblicati su riviste scientifiche) è esploso ed è tutto un susseguirsi di incarichi in giro per il mondo. Nel 2012 lascia la Scozia e si trasferisce all’Università privata Kuehne Logistics University (Klu) ad Amburgo, dove insegna ancora. La Klu appartiene alla Kuehne Foundation, a sua volta finanziata dal gigante tedesco della logistica Kuehne+Nagel. L’università è stata fondata nel 2010 e si occupa di formare i 450 studenti in sostenibilità e trasformazione digitale. Per la Commissione europea McKinnon ha ricoperto diversi incarichi. È stato presidente del gruppo consultivo sui trasporti per il programma di ricerca Orizzonte 2020 della Commissione europea (2014-2016). Poi presidente del comitato di pianificazione del simposio Ue-Usa 2016 sull’adattamento dei sistemi di trasporto ai cambiamenti climatici, co-presidente del comitato di pianificazione per il simposio Ce-Usa del 2013 sulla logistica cittadina. Membro del gruppo ad alto livello sulla logistica, consulente del commissario europeo ai trasporti (2012-2014). Relatore di un gruppo di esperti istituito per rivedere la sezione trasporti del settimo programma quadro di ricerca finanziato dall’Ue (2010-2011). Uno degli autori della valutazione scientifica delle tecnologie di trasporto strategico intrapresa per la Commissione europea per sostenere lo sviluppo del suo piano strategico per le tecnologie di trasporto (Sttp) (2010-2012). Un vero e proprio punto di riferimento.
All’iniziativa ReFuel maritime, che stabilisce l’adozione di combustibili marittimi «sostenibili», hanno partecipato poi due società di consulenza, Ecorys e Ce Delft, che hanno redatto uno studio poi adottato e pubblicato direttamente con il marchio della Commissione europea. Chi sono questi soggetti? Ecorys è una società di consulenza olandese, «una società indipendente di proprietà dei dipendenti», secondo il sito Internet. 600 dipendenti di 40 nazionalità, con uffici a Rotterdam, Bruxelles, Regno Unito, diverse altre città europee, India e Africa.
«I nostri servizi principali consistono nel consigliare e supportare i nostri clienti nelle principali sfide sociali», afferma l’azienda. «I nostri clienti hanno bisogno di un partner che possa fornire consulenza e supporto basati sull’evidenza per aiutarli a raggiungere i loro obiettivi. Questo è il motivo per cui i nostri esperti appassionati e curiosi producono un lavoro approfondito e di qualità, modellandolo per fornire una comprensione completa delle comunità, delle società, delle economie e delle persone».
L’altro soggetto è Ce Delft, un’altra società di consulenza con sede nel paradiso fiscale olandese, che però nasce nel 1978 come organizzazione senza scopo di lucro. Oggi è una società posseduta interamente da Stichting Ce, fondazione su cui le informazioni sono pochissime.
I profitti di Delft non vengono distribuiti all’azionista ma restano reinvestiti nella compagnia, afferma il sito Internet della società.
La missione di Delft è supportare governi, aziende, organizzazioni sociali nazionali e internazionali nella «costruzione di un mondo sostenibile» fornendo «una migliore e più ampia comprensione delle questioni ambientali e della questione più ampia dello sviluppo sostenibile, nei settori dei trasporti, dell’energia e delle risorse».
Altra organizzazione no profit coinvolta spesso nelle dinamiche «giuste» di Bruxelles è Tno, ufficialmente un’organizzazione di ricerca indipendente senza scopo di lucro, casualmente sempre basata in Olanda. A ben guardare, si scopre che Tno è stata fondata nel 1932 e istituita per legge come Organizzazione olandese per la ricerca scientifica applicata. «In quanto organizzazione di diritto pubblico, manteniamo una posizione indipendente», afferma l’organizzazione sul proprio sito Internet. Sarà certamente così. Intanto però i membri del board sono nominati dal governo olandese (ministri della Difesa, degli Affari economici e dell’Ambiente), facendo di Tno dunque a tutti gli effetti un braccio operativo del governo olandese.
A quanto pare, almeno sul tema dei trasporti marittimi l’Olanda tiene molto ad essere presente e ad influenzare la regolazione dell’Unione europea già in fase preliminare, cioè nella fase in cui i regolamenti vengono ideati, operando per vie laterali. Tutto lecito, certamente. Ma è bene sapere come funzionano certe cose.
La burocrazia toglie spazi d’intervento agli Stati
Tra i mille rivoli del caotico processo di formazione ed esecuzione delle normative dell’Unione europea assume particolare rilievo la cosiddetta comitologia. Le leggi dell’Ue talvolta autorizzano la Commissione europea ad adottare atti di esecuzione, che stabiliscono le condizioni che garantiscono che una determinata legge venga applicata in modo uniforme nei vari Stati membri. La comitologia cioè è un insieme di procedure che si applicano quando nel testo di una legge alla Commissione sono state conferite competenze di esecuzione. La stessa legge prevede inoltre che la Commissione sia assistita da un comitato nella definizione delle misure contenute nel conseguente atto attuativo.
In quanto organo esecutivo, la Commissione emana sia regolamenti di esecuzione delle norme adottate da Parlamento e Consiglio, che sono i legislatori dell’Unione, sia misure delegate dai legislatori.
Per i regolamenti di esecuzione, la Commissione si avvale di un supporto tecnico costituito appunto dai comitati di esperti, presieduti ciascuno da un funzionario della Commissione e composti da rappresentanti dei 27 stati membri.
Gli atti di esecuzione definiscono il dettaglio tecnico delle leggi approvate dai legislatori Parlamento e Consiglio, per cui i comitati di esperti servono a fornire i contenuti alla Commissione.
La comitologia non è obbligatoria per tutti gli atti di esecuzione, alcuni dei quali la Commissione può adottare senza consultare un comitato.
Quando la Commissione adotta atti di esecuzione, infatti, si applica una delle due procedure: quella di esame o quella consultiva. La prima si applica per misure di portata generale e con un impatto potenzialmente significativo (in settori quali la fiscalità o la politica agricola, ad esempio), mentre la seconda per tutti gli altri atti di esecuzione.
Entrambe le procedure richiedono che un comitato composto da rappresentanti di tutti i Paesi dell’Ue fornisca un parere formale, solitamente sotto forma di voto, sulle misure proposte dalla Commissione.
Nella procedura d’esame se la maggioranza qualificata (55% dei Paesi dell’Ue che rappresentano almeno il 65% della popolazione totale dell’Ue) vota a favore dell’atto di esecuzione proposto, la Commissione deve adottarlo. Se non esiste una maggioranza qualificata né a favore né contro, la Commissione può adottarlo o presentarne una nuova versione modificata.
Nella procedura consultiva la Commissione decide autonomamente se adottare l’atto proposto, ma deve «tenere nella massima considerazione» il parere del comitato prima di decidere.
I comitati della comitologia sono istituiti dal legislatore (Consiglio e Parlamento europeo o solo Consiglio). Includono un rappresentante di ogni paese dell’Ue e sono presieduti da un funzionario della Commissione.
