Dato il probabile esito, questo mio intervento ha pertanto una funzione di testimonianza. Occorre ricordare, prima di tutto, che una riforma costituzionale è destinata a durare decenni. Non va valutata pertanto per gli effetti immediati, che i sostenitori del Sì e del No considerano con un orizzonte temporale di pochi mesi, ma per i risultati che si attendono nel medio e lungo periodo.
Perché due Csm, rispettivamente dei giudici e dei pm, con le stesse garanzie di terzietà, indipendenza, inamovibilità per entrambe le categorie, entrambi presieduti dal capo dello Stato? La risposta è semplice: perché la riforma del codice di procedura penale del 1989, quella che ha introdotto in Italia il nuovo codice e il processo accusatorio, ha fatto due cose: ha trasformato il pm in una parte del processo e ha posto la polizia giudiziaria alle sue dipendenze.
Prima del 1989 le indagini le facevano la Polizia o i Carabinieri, agli ordini del ministero dell’Interno e in sede locale del Questore. Il pm era il primo magistrato al quale le forze dell’ordine sottoponevano l’esito dei loro sforzi. Egli pertanto era, prima di tutto, il controllore della correttezza e fondatezza di un lavoro che era stato fatto da altri. Nel decidere se promuovere l’azione penale o archiviare, svolgeva una funzione di garanzia nei confronti dell’imputato. Era terzo ed imparziale ed agiva nell’interesse della legge, non del governo.
Per questa ragione il pm e i magistrati della giudicante erano partecipi di quella che fu poi chiamata la cultura della giurisdizione. Erano entrambi garanti del rispetto delle regole del gioco, un gioco cui rimanevano estranei ed indifferenti. Ed è anche questa la ragione per cui i magistrati potevano passare dalla magistratura giudicante a quella requirente, senza alcun problema di incompatibilità o di necessità di garanzie. Continuavano a fare lo stesso lavoro, sia pur in veste diversa.
All’inaugurazione dell’Anno giudiziario, in Cassazione come nelle Corti di Appello, era il procuratore generale che svolgeva la relazione introduttiva, non il presidente della Corte. Poteva essere così perché anche il procuratore generale parlava nell’interesse della legge.
La scelta di mettere la polizia giudiziaria alle dipendenze del pm fu adottata per porre rimedio a una stagione di sanguinosi attentati e di indagini deviate, dove le forze dell’ordine non sempre avevano dato garanzie di corretto rispetto della legge e dove purtroppo depistaggi e insabbiamenti si erano verificati.
Sembrava una misura di civiltà e una garanzia per i cittadini. Lo è stata, ma si è trattato per alcuni versi di una scelta gravida di conseguenze anche negative, che hanno cambiato per sempre il ruolo del pm.
Quest’ultimo ha assunto il ruolo di direttore delle indagini, affidate a Polizia, Carabinieri, Gdf sotto la sua direzione. Il pm ha assunto un interesse diretto sull’esito di tali indagini. Si è abituato ad essere intervistato, a rilasciare dichiarazioni, a consentire la divulgazione di notizie altrimenti coperte dal segreto istruttorio. Il processo, a causa anche dell’intollerabile lentezza della giustizia, si è fatto sempre più sovente sui media e, soltanto più tardi, quasi con minor interesse, nella sede sua propria.
Il pm, anche se, come sovente si ricorda, dovrebbe cercare anche le prove dell’innocenza dell’imputato, non sempre è stato equanime e imparziale. Ha, del tutto legittimamente, sposato una tesi. Le intercettazioni, il cui uso è stato ampliato ed esteso dai reati di criminalità organizzata, ad altre ipotesi di reato (corruzione e non solo), sono state talvolta usate non per trovare le prove di un reato già noto, ma per cercare il reato a fronte di un tenore elevato di vita, di amicizie o frequentazioni non limpide, di prese di posizione non gradite.
Il pm in altri termini ha assunto un ruolo manifestamente di parte, corrispondente del resto a quello che il codice di procedura penale gli assegna. Scacciato dal banco del giudice, dove nel vecchio processo sedeva, è sceso nei banchi dell’aula di udienza destinati alle parti, a fianco degli avvocati della difesa e delle parti civili. È stato sempre più parte e meno magistrato indipendente.
Non si è trattato di un mutamento rapido, perché i magistrati che formavano le Procure nel 1989 e negli anni immediatamente successivi si erano formati con il vecchio sistema. La comune cultura della giurisdizione si è mantenuta per molto tempo, ma è definitivamente tramontata con gli anni 2000, quando nelle Procure sono arrivati magistrati più giovani che nulla sapevano del passato.
Sotto la pressione degli avvocati, da sempre convinti che i pm dovessero essere parti e basta, la separazione delle carriere è stata introdotta con norme ordinamentali, che hanno ostacolato e reso quasi impossibile il mutamento di funzioni. Oggi pm e magistrati giudicanti sono di fatto divisi, in tutto tranne che in un luogo e una funzione: nell’autogoverno della magistratura.
Nel Csm e nei consigli giudiziari presso le Corti di appello (i piccoli Csm regionali che rendono pareri preliminari in vista delle deliberazioni del Csm sulla carriera dei magistrati) i magistrati della giudicante e i pm lavorano insieme. Votano, insieme ai membri laici, cioè non magistrati, sulla carriera di tutti i magistrati e sulle delibere organizzative adottate dai presidenti dei Tribunali e delle Corti di appello.
La riforma costituzionale pone fine a questo sistema. Perché? La risposta sta nel fatto che i magistrati della giudicante possono accogliere o respingere le richieste dei pm, che dirigono le indagini e che non sono neutrali rispetto alla progressione in carriera di un magistrato della giudicante che ha manifestato opinioni contrarie sulla colpevolezza di un imputato eccellente o sull’applicabilità di una norma processuale. Senza andare a pensare a comportamenti sleali o a vere e proprie vendette, è facile immaginare che la promozione di un magistrato che professa idee sgradite potrebbe essere ostacolata in nome di una diversa visione del processo e del ruolo del giudice.
I Padri costituenti hanno costruito un sistema di garanzie per assicurare l’indipendenza della magistratura blindandola contro gli interventi esterni. Il principio della separazione dei poteri comporta, infatti, che i magistrati siano tutelati dalle ingerenze del potere esecutivo e del potere legislativo. Non hanno pensato al possibile condizionamento dei giudici da parte dei pm (ma anche dei secondi da parte dei primi) perché allora, prima del codice del 1989, questa prospettiva non esisteva.
È tempo di porre rimedio. Due Csm non sminuiscono il ruolo della magistratura. I pm continueranno a far sentire la loro voce. C’è chi addirittura teme che in questo modo i pm possono godere di maggior potere, un potere incontrollato che li porterebbe necessariamente, in futuro, a essere assoggettati, con nuove norme, al controllo dell’esecutivo, del ministro della Giustizia.
Questo è un timore infondato. Le nuove norme costituzionali garantiscono l’indipendenza del pm e non possono essere svuotate con leggi ordinarie che vadano in senso diverso, come taluno sostiene, perché queste leggi sarebbero fatalmente dichiarate incostituzionali.
La separazione delle carriere porterà anche a un altro risultato. Importante. La sconfitta del panpenalismo. Siamo tutti portati ad attribuire al processo penale maggiore importanza del processo civile. Eppure molti cittadini, la maggioranza, non entrano in un tribunale in tutta la loro vita che per una causa civile. Coloro che subiscono un processo penale come imputati o parti civili sono fortunatamente una minoranza.
È inutile sottolineare l’importanza nella vita di tutti noi di un licenziamento, di un divorzio, ma anche di uno sfratto, di una causa tra soci. Il processo civile funziona male, è troppo lento. Una delle cause, in molti tribunali, è rappresentata dal fatto che il processo penale fa la parte del leone. La maggior parte dei giudici e delle risorse è destinata al penale, perché fa più clamore e perché si tratta di situazioni che colpiscono di più l’opinione pubblica.
Un Csm composto soltanto da giudici, in cui non vi è il peso dei pm, che di civile non si occupano quasi mai, sarà più attento alla giustizia civile e di conseguenza anche i tribunali destineranno più risorse alle controversie civili. È bene ricordare che il celere funzionamento della giustizia civile, secondo molti, può garantire almeno un punto di Pil.
Si tratta di una riforma ordinamentale. Non va esaminata e affrontata suonando le trombe del giudizio. Si tratta di una soluzione che migliora il nostro sistema e lo rende più efficiente e garantistico. Non facciamoci travolgere dai toni furibondi della polemica politica.
Luciano Panzani, Presidente emerito della Corte di Appello di Roma
