Il tempo stringe e la discussione sul quadro finanziario pluriennale europeo si fa serrata. Il confronto sul nuovo quadro 2028-2034, cioè il bilancio di lungo periodo della Ue che fissa per sette anni i tetti di spesa e le priorità generali, è in cima all’agenda politica europea ed è stato discusso anche al Consiglio europeo del 18 e 19 giugno scorso.
Intanto, però, ci sono gli scampoli del vecchio quadro finanziario pluriennale 2021-2027, di cui il bilancio 2027 presentato il 10 giugno scorso dalla Commissione è espressione.
Le cifre principali sono notevoli, ovvero 199,9 miliardi di euro di impegni e 212 miliardi di euro di pagamenti. Gli impegni sono la spesa promessa, cioè le somme che la Ue si autorizza ad assegnare, contrattare o destinare a un programma, mentre i pagamenti sono la cassa effettiva, ovvero il denaro che effettivamente viene speso nell’anno.
Un progetto può essere approvato nel 2027 e pagato in più anni. Quindi, quando la Ue assume l’obbligo registra un impegno, e quando versa materialmente i soldi registra un pagamento. Nel 2027 i pagamenti supereranno gli impegni perché l’ultimo anno del quadro finanziario porta con sé diverse uscite legate a decisioni prese negli anni precedenti.
Osservare la distribuzione delle risorse è molto utile a mostrare la gerarchia reale del bilancio. La voce più grande nel bilancio 2027 è ancora «Coesione, resilienza e valori», con circa 75,8 miliardi di impegni e 81,8 miliardi di pagamenti. Seguono risorse naturali e ambiente, con circa 57,2 miliardi di impegni e 61,5 miliardi di pagamenti. Mercato unico, innovazione e digitale vale circa 21,9 miliardi di impegni, l’azione esterna arriva a circa 15,5 miliardi, la pubblica amministrazione europea pesa 13,7 miliardi, migrazione e frontiere valgono circa 5,8 miliardi e sicurezza e difesa circa 3,1 miliardi.
Questi numeri ridimensionano in gran parte la propaganda politica europea. Difesa, competitività, digitale e sicurezza economica occupano molto spazio nel linguaggio ufficiale, tra proclami e vesti stracciate, ma nel bilancio annuale pesano molto meno dei grandi capitoli tradizionali.
Coesione e risorse naturali assorbono la quota principale della spesa, mentre dentro le risorse naturali resta centrale la componente della politica agricola. L’azione esterna pesa più della difesa e la pubblica amministrazione europea costa più della rubrica sicurezza e difesa. La Ue si atteggia sempre più spesso a potenza geopolitica, ma la struttura del suo bilancio resta quella di un grande meccanismo di trasferimento, regolazione e indirizzo.
In effetti, il bilancio dell’Unione europea più che un elenco di spese è una sorta di geografia delle pretese politiche di Bruxelles.
L’Ue finanzia strumenti per orientare industria, transizione energetica, agricoltura, ricerca, ambiente, carbonio alle frontiere, classificazione delle attività verdi, media, società civile, Stato di diritto, difesa, migrazione, e mille altre voci. Le dimensioni (del bilancio) contano, ma conta di più l’ampiezza delle materie su cui Bruxelles pretende di intervenire.
La Ue spende tanto perché si assegna il compito di intervenire in molti settori e vuole spendere sempre di più. Ogni nuova priorità politica diventa programma, fondo, obiettivo, criterio di ammissibilità. In questo modo la spesa non serve soltanto a finanziare attività comuni, ma diventa uno strumento per indirizzare le politiche economiche e sociali degli Stati membri, al contempo ritagliando un ruolo essenziale per la Commissione svincolato da ogni responsabilità politica.
Il caso della coesione è indicativo. La coesione nasce per ridurre i divari territoriali, ma nel bilancio 2027 viene collegata anche a competitività, difesa, innovazione, decarbonizzazione, acqua e casa. Una politica nata per trasferire risorse verso territori meno sviluppati viene usata anche per sostenere altre priorità. La stessa logica riguarda l’agricoltura, sempre più legata a obiettivi ambientali, climatici, territoriali e regolatori. In questo passaggio si vede il metodo europeo, perché un capitolo di spesa esistente viene progressivamente caricato di nuove finalità politiche. Ha senso tutto ciò?
Il capitolo mercato unico, innovazione e digitale segue lo stesso schema. Vi rientrano Horizon Europe, Connecting Europe Facility, Digital Europe, Chips Act, spazio, cybersicurezza, intelligenza artificiale, semiconduttori e investimenti strategici. Se vi siete persi a metà dell’elenco non vi preoccupate, è normale.
Alcune voci corrispondono a funzioni europee comprensibili, ma altre indicano una politica industriale definita da Bruxelles, con selezione di tecnologie, filiere, settori e obiettivi. Anche qui il bilancio non si limita a finanziare, ma sceglie una direzione politica.
Il capitolo ambientale è ancora più ampio, perché non riguarda solo la tutela dell’ambiente in senso stretto. Entra nella politica agricola, nella politica industriale, nella classificazione degli investimenti, nella finanza, nel commercio estero, nella politica energetica e nei fondi territoriali.
Dal lato delle entrate, il bilancio Ue non vive di una fiscalità europea autonoma. La voce principale resta il contributo diretto degli Stati basato sul Reddito nazionale lordo, che nel 2027 copre oltre il 70% delle entrate. Iva e plastica sono chiamate risorse proprie, ma in realtà sono contributi nazionali calcolati su basi armonizzate. I dazi doganali sono la risorsa propria dell’Ue più vicina al significato ordinario del termine. Per la quasi totalità, quindi, il bilancio europeo è alimentato dagli Stati membri.
Questo punto è decisivo per gli Stati contribuenti netti come l’Italia. Un aumento del bilancio significa automaticamente un aumento della spesa netta, che va a vantaggio di altri Stati membri, i quali crescono grazie ai sussidi degli Stati più grandi. Considerando che la competizione interna tra membri dell’Ue è incoraggiata dai Trattati, i Paesi contribuenti netti finanziano il proprio declino.
Al di là di questo effetto perverso, il problema riguarda il rapporto fra spesa europea e decisione democratica nazionale. Il bilancio europeo sposta una quota crescente di queste scelte verso un livello in cui la responsabilità politica è molto indiretta se non inesistente. Come avrebbe detto Mario Monti, «al riparo dal processo elettorale», cioè al riparo dalla democrazia.
Il costo amministrativo della sovrastruttura europea è parte dello stesso problema. La pubblica amministrazione europea costa 13,7 miliardi nel 2027 e comprende spese per il mantenimento delle istituzioni, pensioni dei funzionari, scuole europee e funzionamento dell’apparato. Più aumentano le politiche europee, più aumentano le strutture necessarie a gestirle.
Come Crono divorava i propri figli, l’Unione europea divora gli Stati che l’hanno voluta. Sono loro ad alimentarne il bilancio, ma ogni nuovo programma, ogni nuovo fondo e ogni nuova condizionalità riducono gli spazi di democrazia.
