Anche in assenza di dimissioni il premier può cambiare il ministro

Il decreto con cui il ministro della Salute, prof. Orazio Schillaci, ha disposto la revoca dei componenti del Nitag, organo consultivo previsto dal ministero con funzioni di indirizzo tecnico-scientifico in materia vaccinale, ha suscitato un rilevante dissenso politico con il presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, on. Giorgia Meloni, la quale ha manifestato forti perplessità in ragione del fatto che la scelta non era stata concordata. La questione, per quanto apparentemente circoscritta a un atto amministrativo di settore, mette in evidenza i limiti giuridico-istituzionali entro i quali si muove il presidente del Consiglio rispetto ai singoli ministri, nel quadro della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana vigente del 1948.

Ai sensi dell’art. 95, comma 1, Cost., il presidente del Consiglio dirige la politica generale del governo e ne è responsabile, mantenendo l’unità di indirizzo politico e amministrativo. Tuttavia, a differenza di un modello a forte impronta presidenziale, il capo del governo non dispone di un potere di comando gerarchico sui ministri, bensì di funzioni di impulso e coordinamento. I ministri, titolari ex art. 95, comma 2, Cost. della responsabilità politica e giuridica per gli atti compiuti nell’ambito del rispettivo dicastero, mantengono un’autonomia funzionale che trova fondamento nella collegialità del consiglio dei ministri. È per questa ragione che non esiste, in capo al presidente del Consiglio, un potere giuridico di revoca unilaterale di un ministro: tale ipotesi è del tutto estranea al modello parlamentare, nel quale la permanenza in carica di un ministro è legata alla fiducia che il Parlamento, in via diretta o mediata, ripone nel governo. La cessazione dall’incarico ministeriale, in base alla prassi costituzionale consolidata, può avvenire soltanto attraverso due vie: le dimissioni individuali, rassegnate volontariamente dal ministro, ovvero la sostituzione tramite un nuovo decreto di nomina del capo dello Stato, su proposta del presidente del Consiglio, a seguito di un accordo politico che implichi il cosiddetto «rimpasto». Con quest’ultimo termine, non previsto nel lessico costituzionale, ma invalso nella prassi, si indica una modifica nella composizione del governo che non coincide con la crisi dell’intero esecutivo, bensì con l’avvicendamento di singoli titolari di dicastero. Sotto il profilo tecnico-giuridico, il rimpasto presuppone sempre un atto formale di cessazione dall’incarico del ministro uscente, di regola attraverso le sue dimissioni, che vengono accettate dal presidente della Repubblica. In taluni casi, tuttavia, la prassi ha conosciuto ipotesi in cui la sostituzione è stata determinata da una decisione politica del presidente del Consiglio, formalizzata in una proposta di «revoca implicita» al capo dello Stato mediante la presentazione contestuale di un nuovo nome per il ministero. In tali circostanze, sono la controfirma e l’accettazione del Quirinale a rendere efficace l’avvicendamento. Detto diversamente, sebbene la dimissione resti la modalità ordinaria e fisiologica, la sostituzione può avvenire anche senza una dichiarazione espressa del ministro, in quanto l’accettazione della proposta di un nuovo titolare comporta ipso iure la decadenza del precedente.

Quanto al ruolo del capo dello Stato, va richiamato l’art. 92 Cost., secondo il quale il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri. Ne deriva che il Quirinale non dispone di un potere di veto politico nel senso di un blocco arbitrario del rimpasto, esercitando una funzione di garanzia istituzionale. Tale potere di influenza rientra nella dialettica della leale collaborazione tra organi costituzionali, non in un potere giuridico impeditivo.

In conclusione, se il ministro Schillaci non dovesse rassegnare le dimissioni, il presidente del Consiglio, non potendo revocarlo unilateralmente, avrebbe come unico strumento praticabile la via del rimpasto, ossia la sostituzione attraverso proposta di un nuovo titolare della Salute al capo dello Stato. Le dimissioni del ministro non sono condizione necessaria in senso assoluto, poiché la nomina di un nuovo titolare, ove accettata e firmata dal presidente della Repubblica, determina automaticamente la cessazione del precedente. Il Quirinale, pur potendo esercitare un ruolo di moral suasion, non può opporsi giuridicamente alla sostituzione, che resta un atto politico proprio del circuito fiduciario tra presidente del Consiglio, governo e Parlamento.

(*) SSML/Istituto di grado
universitario «san Domenico»
di Roma